政府信息公開(kāi)工作仍存在著諸多不足：形式公開(kāi)多，實(shí)質(zhì)公開(kāi)少；結(jié)果公開(kāi)多，過(guò)程公開(kāi)少；原則方面公開(kāi)多，具體內(nèi)容公開(kāi)少；公眾被動(dòng)接受的多，主動(dòng)申請(qǐng)獲得的少；公開(kāi) “正面”信息多，公開(kāi) “負(fù)面”信息少。
到今年5月1日，政府信息公開(kāi)條例施行已滿5周年。5年來(lái)，政府信息公開(kāi)沿著法治軌道闊步前行，政務(wù)網(wǎng)站微博微信蓬勃發(fā)展，“三公”經(jīng)費(fèi)被揭開(kāi)神秘面紗，突發(fā)公共事件及時(shí)通報(bào)……人們切身感受到，條例實(shí)施促進(jìn)了政務(wù)公開(kāi)，對(duì)打造“陽(yáng)光政府”起到了積極的推動(dòng)作用。在看到成績(jī)和進(jìn)步的同時(shí)，人們也感到，有的地方政府和部門(mén)在信息公開(kāi)上依然存在慢慢吞吞、羞羞答答等問(wèn)題，以至于“信息公開(kāi)滯后于謠言傳播”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
謠言引發(fā)的搶水風(fēng)波
信息公開(kāi)不及時(shí)，容易給謠言傳播留空間
5月12日凌晨4時(shí)20分左右，一艘運(yùn)載著石灰石的輪船碰撞到南京長(zhǎng)江大橋六孔與七孔之間的橋墩，失去動(dòng)力，往下游漂流3.5公里后，在長(zhǎng)江北岸岸邊淺灘處附近水域沉沒(méi)。
這本是一起單純的船只失事事件，卻引起了位于沉船地點(diǎn)下游的江蘇儀征市民的一片恐慌。
“在儀征自來(lái)水廠取水口附近，一艘裝滿原油的輪船翻掉了！”從5月12日中午開(kāi)始，這條據(jù)說(shuō)是來(lái)自儀征造船廠的一名工作人員的“一手信息”，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、短信和電話在儀征市民中瘋傳。整個(gè)下午，儀征的大部分市民都在超市排隊(duì)搶購(gòu)?fù)?瓶)裝水。直到17時(shí)，儀征市政府發(fā)布《關(guān)于儀征自來(lái)水取水口安全問(wèn)題的通告》對(duì)此事進(jìn)行澄清，市民們的不安情緒才得到一定緩解。
為何要搶水，儀征的一名市民這樣說(shuō)：“早上有報(bào)道說(shuō)是一艘貨船沉沒(méi)在南京二橋八卦洲附近，恰好就在儀征自來(lái)水水廠取水口的上游20公里左右，如果真的是大面積污染，相信幾個(gè)小時(shí)之內(nèi)儀征的自來(lái)水就真的不能喝了！”
市民們的擔(dān)心可以理解，但令人不解的是，簡(jiǎn)單的一起沉船事件，在謠言傳播發(fā)酵了5個(gè)小時(shí)后，政府才發(fā)布權(quán)威信息。這也導(dǎo)致在政府進(jìn)行公告之后，仍有部分市民半信半疑，誤認(rèn)為政府在隱瞞實(shí)情。
“面對(duì)突發(fā)事件，政府信息公開(kāi)不及時(shí)，容易給謠言傳播留空間�！敝醒朊褡宕髮W(xué)法學(xué)院憲法與行政法碩士研究生導(dǎo)師組組長(zhǎng)熊文釗教授表示，如果政府能夠搶在輿論形成前及時(shí)全面地進(jìn)行信息公開(kāi)，像“儀征搶水”這樣的風(fēng)波將會(huì)大幅度減少。
公眾信息需求仍難滿足
條例的實(shí)施和規(guī)定本身存在問(wèn)題
在“儀征搶水”風(fēng)波中，民眾的惶恐和政府信息公開(kāi)的滯后，從一個(gè)側(cè)面折射出當(dāng)前政府信息公開(kāi)條例在實(shí)施中存在的諸多問(wèn)題。
熊文釗總結(jié)歸納了政府信息公開(kāi)存在的“五多五少”現(xiàn)象：形式上公開(kāi)多，實(shí)質(zhì)上公開(kāi)少；結(jié)果公開(kāi)多，過(guò)程公開(kāi)少；原則方面公開(kāi)多，具體內(nèi)容公開(kāi)少；公眾被動(dòng)接受的多，主動(dòng)申請(qǐng)獲得的少；公開(kāi)“正面”信息多，公開(kāi)“負(fù)面”信息少，特別是政府工作失誤、不足乃至違法的信息少之又少。
“大量的事實(shí)與數(shù)據(jù)都充分說(shuō)明，政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的信息內(nèi)容與公眾需求存在一定差距，公眾信息需求得到滿足的比例仍較低。這是政府信息公開(kāi)亟須解決的問(wèn)題�！毙芪尼撜f(shuō)。
對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)教授、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)會(huì)理事王萬(wàn)華也有同感。她說(shuō)：“政府主動(dòng)公開(kāi)信息表面上看很熱鬧，政府官方網(wǎng)站上主動(dòng)公開(kāi)的信息量也非常大，但真正公眾想知道的、與他們生產(chǎn)生活有關(guān)聯(lián)的有價(jià)值的信息公開(kāi)得還不夠。而一些本應(yīng)向申請(qǐng)人公開(kāi)的信息，卻由于申請(qǐng)程序中的層層障礙而得不到公開(kāi)�！�
王萬(wàn)華進(jìn)一步解釋說(shuō)，政府信息公開(kāi)條例沒(méi)有明文規(guī)定政府信息公開(kāi)“以公開(kāi)為原則、不公開(kāi)為例外”，即沒(méi)有確立公開(kāi)原則，導(dǎo)致信息公開(kāi)的范圍受到很大限制。
“政府信息公開(kāi)條例中對(duì)政府信息公開(kāi)范圍的規(guī)定也存在不少問(wèn)題。”王萬(wàn)華從四個(gè)方面進(jìn)行了介紹：首先，由于沒(méi)有確立公開(kāi)原則，不屬于國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等免于公開(kāi)范圍的信息，如果政府信息公開(kāi)條例沒(méi)有明確規(guī)定要重點(diǎn)公開(kāi)，那么是否屬于公開(kāi)范圍就容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。由于解釋權(quán)在行政機(jī)關(guān)，很容易造成不公開(kāi)的結(jié)果。其次，政府信息公開(kāi)條例的法律效力低于保守國(guó)家秘密法、檔案法等以信息不公開(kāi)為立法取向的法律，而保密制度存在的定密隨意性較大的問(wèn)題在很大程度上限制了信息公開(kāi)的范圍。再次，所謂的“三安全、一穩(wěn)定”(國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定)條款中大量使用不確定概念，賦予行政機(jī)關(guān)寬泛解釋權(quán)，限制了信息公開(kāi)范圍。最后，政府部門(mén)常常會(huì)基于“生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，對(duì)申請(qǐng)人獲得政府信息附加特別條件，這既違反了信息自由使用原則，也造成了政府信息公開(kāi)范圍在個(gè)案中的限縮。
探尋政府信息公開(kāi)“五多五少”現(xiàn)象背后的原因，老生常談的“公開(kāi)意識(shí)”問(wèn)題依然存在。據(jù)了解，政府信息公開(kāi)條例在實(shí)踐中屢屢遭遇著“被認(rèn)為是政府信息公開(kāi)辦公室一家的事，而非所有行政機(jī)關(guān)的工作”這樣的尷尬，多數(shù)行政機(jī)關(guān)對(duì)信息公開(kāi)工作表現(xiàn)得并不積極，這就導(dǎo)致政府信息公開(kāi)條例的實(shí)施大打折扣。
拆除信息公開(kāi)的“玻璃門(mén)”
提高法律層級(jí)，完善依申請(qǐng)公開(kāi)制度
如何拆除政府信息公開(kāi)的“玻璃門(mén)”，助力打造“陽(yáng)光政府”，并讓政府信息盡可能多地服務(wù)于百姓的生產(chǎn)生活，專家們也給出了建議：完善法律規(guī)定，強(qiáng)化法律實(shí)施。
政府信息公開(kāi)條例是由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，屬于政府立法，多數(shù)學(xué)者建議將之上升為由全國(guó)人大制定的法律。王萬(wàn)華提出了如下理由：政府立法內(nèi)容上大多容易偏重政府管理法，人大立法在內(nèi)容上則可以實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利法、政府義務(wù)法的定位，將條例上升為人大立法更易從知情權(quán)保障角度構(gòu)建政府信息公開(kāi)制度；行政法規(guī)的立法權(quán)限有限，須符合立法法的規(guī)定。由于關(guān)于信息公開(kāi)爭(zhēng)議解決機(jī)制屬于人大立法的專屬權(quán)限，行政法規(guī)無(wú)權(quán)解釋，所以難以針對(duì)政府信息公開(kāi)爭(zhēng)議的特點(diǎn)規(guī)定新的爭(zhēng)議解決機(jī)制，只能依托行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制，不利于政府信息的公開(kāi)；行政法規(guī)的效力低于保密法、檔案法，一般會(huì)優(yōu)先適用后者的規(guī)定，顯然這也在一定程度上妨礙了政府信息公開(kāi)。
熊文釗則從具體法律條文的增刪對(duì)政府信息公開(kāi)條例的修改提出了建議：對(duì)“政府信息”的外延予以明確；增加“政府信息以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的規(guī)定；以列舉的方式明確規(guī)定不公開(kāi)的事項(xiàng)范圍；允許公民可以獲取與自己沒(méi)有直接關(guān)系的政府信息；補(bǔ)充規(guī)定允許公民就某項(xiàng)政府信息是否屬于國(guó)家秘密向法院提起爭(zhēng)議，由法院裁判爭(zhēng)議的政府信息是否屬于國(guó)家秘密。
依申請(qǐng)公開(kāi)，是信息公開(kāi)的重要部分。除了在法律條文上進(jìn)行改進(jìn)，制度方面的完善對(duì)于政府信息公開(kāi)工作的改進(jìn)，以及解決依申請(qǐng)公開(kāi)難也具有重大意義。對(duì)此，王萬(wàn)華建議，從以下幾個(gè)方面完善依申請(qǐng)制度：首先，依申請(qǐng)制度應(yīng)當(dāng)以公民知情權(quán)保障為基礎(chǔ)構(gòu)建；其次，引入移送申請(qǐng)制度，即收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息不屬于本機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)移送至有公開(kāi)該政府信息義務(wù)的行政機(jī)關(guān)，并通知申請(qǐng)人；第三，增加不必、不能提供政府信息的告知義務(wù)的情形；第四，增加決定說(shuō)明理由制度；最后，增加決定中告知申請(qǐng)人救濟(jì)途徑和期限。
“法律規(guī)定再好，落實(shí)不到位也是白搭�！辈还苁菍＜覍W(xué)者，還是老百姓，都迫切希望強(qiáng)化政府信息公開(kāi)條例的實(shí)施，讓政府信息公開(kāi)真正走上依法公開(kāi)的道路。
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